Oleh: Ulhusna
Mahasiswa Magister Ilmu Hukum Universitas Andalas
Ada satu ungkapan yang kerap kita dengar dari niniak mamak di Sumatera Barat: tanah bukan hanya milik generasi yang hidup sekarang, melainkan amanah untuk anak cucu yang belum lahir. Ungkapan itu bukan sekadar retorika adat, melainkan cerminan filosofi hukum yang sesungguhnya lebih tua daripada negara Indonesia itu sendiri. Namun ironisnya, tanah yang dijaga secara turun-temurun tersebut justru semakin sering berpindah penguasaan, bukan melalui persetujuan masyarakat adat, melainkan melalui izin dan konsesi yang diterbitkan jauh dari nagari yang bersangkutan.
Bagi masyarakat Minangkabau, tanah ulayat tidak dapat direduksi sekadar sebagai aset ekonomi. Ia adalah manifestasi harga diri, kehormatan kaum, sekaligus warisan kolektif yang menyatukan suku dan nagari. Akan tetapi realitas penegakan hukum pertanahan di Sumatera Barat hari ini memperlihatkan sebuah paradoks: semakin kuat klaim adat atas suatu bidang tanah, semakin besar pula kemungkinan tanah tersebut sedang diperebutkan oleh pihak lain. Untuk memahami paradoks ini secara utuh, persoalan tersebut perlu dibaca tidak hanya sebagai fakta sosial, tetapi juga melalui sejumlah teori hukum agraria yang selama ini menjadi rujukan akademik.
Data yang Tidak Bisa Diabaikan
Lembaga Bantuan Hukum (LBH) Padang mencatat setidaknya 13 titik konflik agraria yang tersebar di tujuh kabupaten di Sumatera Barat, dengan total luas mencapai 11.930 hektare. Jenis konfliknya mencakup pertambangan, perkebunan sawit, pembentukan ibu kota kabupaten baru, proyek strategis nasional, dan kehutanan. Salah satu kasus yang paling mewakili persoalan ini adalah sengketa antara masyarakat Kenagarian Aia Gadang, Pasaman Barat, dengan PT Anam Koto. Perusahaan tersebut berkewajiban membangun kebun plasma minimal 10 persen bagi warga, sebagaimana diperintahkan Surat Keputusan Bupati Pasaman Barat Nomor 188.45/471/BUP-PASBAR/2022, namun kewajiban itu hingga kini belum sepenuhnya direalisasikan. Yang memperburuk keadaan, perjanjian antara warga dan perusahaan ternyata tidak memuat satu pun aturan sanksi, sehingga usulan penetapan lahan tersebut sebagai Tanah Objek Reforma Agraria (TORA) pun tidak kunjung ditindaklanjuti oleh Badan Pertanahan Nasional.
Pola serupa terjadi di Nagari Koto Malintang, ketika sebuah perusahaan perkebunan kelapa sawit mengklaim tanah ulayat sebagai bagian dari konsesi Hak Guna Usaha (HGU) tanpa pernah melalui musyawarah dengan ninik mamak selaku pemangku hak ulayat. Isu perpanjangan HGU PTPN VI juga memicu ketegangan yang tidak jauh berbeda antara kepentingan korporasi dan hak ulayat nagari.
Secara nasional, Konsorsium Pembaruan Agraria (KPA) mencatat konflik agraria melonjak dari 295 kasus pada 2024 menjadi 341 kasus pada 2025, tersebar di 428 desa dan berdampak pada 123.612 keluarga. Komnas HAM turut mencatat konflik agraria sebagai salah satu isu pengaduan tertinggi sepanjang 2025, dengan 484 aduan, termasuk kasus intimidasi dan pembubaran paksa yang terjadi di Padang. Dengan demikian, apa yang terjadi di Sumatera Barat merupakan cerminan dari pola yang jauh lebih luas.
Membaca Konflik Melalui Teori Hukum Agraria
Setidaknya empat teori dapat membantu membedah akar persoalan ini secara lebih mendalam, bukan sekadar deskriptif.
Pertama, Teori Hak Menguasai Negara (HMN) yang dikembangkan Boedi Harsono berdasarkan tafsir Pasal 33 ayat (3) UUD 1945 dan Pasal 2 UUPA. Sederhananya, teori ini menempatkan negara bukan sebagai pemilik tanah, melainkan sebagai pemegang wewenang untuk mengatur peruntukan, penggunaan, dan hubungan hukum antara orang dengan tanah, termasuk hak ulayat masyarakat adat. Persoalannya, dalam praktik, wewenang mengatur ini sering ditafsirkan terlalu jauh oleh pemerintah daerah, seolah-olah negara boleh bertindak layaknya pemilik tanah. Akibatnya, izin dan konsesi diterbitkan tanpa mempertimbangkan hak ulayat sebagai hak yang berdiri sendiri.
Kedua, Teori pluralisme hukum, yang diperkenalkan John Griffiths dan diperkuat kajian antropologi hukum Sally Falk Moore. Teori ini menjelaskan bahwa dalam satu wilayah sosial bisa berlaku lebih dari satu sistem hukum secara bersamaan. Di Sumatera Barat, hukum adat Minangkabau yang diakui melalui Peraturan Daerah Nomor 6 Tahun 2008 hidup berdampingan dengan hukum agraria nasional dan aturan sektoral lainnya. Konflik agraria di Sumatera Barat pada dasarnya terjadi karena dua sistem hukum ini tidak dikelola secara harmonis. Alih-alih saling melengkapi, keduanya justru saling tumpang tindih dan menimbulkan ketidakjelasan tentang lembaga dan aturan mana yang seharusnya diutamakan ketika sengketa muncul.
Ketiga, Teori kepemilikan berlapis (dikenal dalam literatur hukum sebagai bundle of rights), yang dirumuskan A.M. Honoré. Menurut teori ini, hak milik atas tanah bukanlah satu hak tunggal yang utuh, melainkan kumpulan dari beberapa hak yang lebih kecil, antara lain hak menguasai, hak menggunakan, hak mengelola, hak menikmati hasil, hingga hak mengalihkan kepada pihak lain. Jika dianalisis melalui teori ini, tampak jelas bahwa hak ulayat masyarakat adat di Sumatera Barat sesungguhnya sudah memenuhi hampir semua unsur hak tersebut dalam praktik sehari-hari, tetapi belum diakui secara resmi dan setara dengan hak milik yang tercatat dalam sistem pendaftaran tanah nasional. Kesenjangan antara praktik nyata dan pengakuan resmi inilah yang membuat posisi tawar masyarakat adat menjadi lemah ketika berhadapan dengan investor yang memegang sertifikat atau izin resmi.
Keempat, Teori keadilan agraria, yang berkembang dalam kajian agraria kritis, sebagaimana dikemukakan Saturnino Borras Jr. dan Jennifer Franco. Teori ini menegaskan bahwa keadilan agraria tidak cukup diukur dari pembagian tanah semata, tetapi juga harus mencakup pengakuan atas identitas dan sistem hukum masyarakat adat, serta keterlibatan yang setara dalam setiap proses pengambilan keputusan atas tanah. Diukur dengan teori ini, program seperti PTSL atau TORA yang hanya berfokus pada aspek administratif dan pembagian lahan, tanpa disertai pengakuan atas hak ulayat dan keterlibatan nyata masyarakat adat, pada dasarnya belum memenuhi standar keadilan agraria secara utuh.
Diakui secara Hukum, Diabaikan dalam Praktik
Secara yuridis, hak ulayat sebenarnya sudah mendapat pengakuan yang jelas. Pasal 3 UUPA menegaskan bahwa hak ulayat tetap berlaku sepanjang senyatanya masih ada dan tidak bertentangan dengan kepentingan nasional. Sumatera Barat bahkan telah memiliki Peraturan Daerah Nomor 6 Tahun 2008 tentang Tanah Ulayat dan Pemanfaatannya, yang membagi empat jenis tanah ulayat nagari, suku, kaum, dan rajo, serta memberikan wewenang penyelesaian sengketa kepada Kerapatan Adat Nagari (KAN). Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 35/PUU-X/2012 menjadi tonggak penting lainnya, dengan menegaskan bahwa hutan adat bukan bagian dari hutan negara, melainkan milik masyarakat hukum adat.
Namun sebagaimana dijelaskan teori pluralisme hukum, pengakuan hukum tersebut kerap berhenti di atas kertas, tidak sampai ke praktik. Peraturan Pemerintah Nomor 19 Tahun 2021 jo. Nomor 39 Tahun 2023 memang mewajibkan koordinasi dengan pemerintah daerah dan tokoh adat sebelum tanah ulayat diambil untuk kepentingan umum. Akan tetapi, karena tidak ada sanksi yang tegas, prinsip persetujuan bebas dan atas dasar informasi memadai dari masyarakat adat yang digariskan dalam Deklarasi PBB tentang Hak-Hak Masyarakat Adat (UNDRIP), kerap hanya menjadi formalitas belaka. Polanya cenderung berulang: investor memperoleh izin dari pemerintah daerah, bukan dari masyarakat pemilik hak ulayat sebagaimana mestinya. Dalam kerangka teori HMN, ini adalah bentuk pergeseran dari wewenang mengatur menjadi wewenang menguasai secara nyata di lapangan.
Mengapa Reforma Agraria Berjalan di Tempat
Berdasarkan teori-teori di atas, setidaknya ada tiga persoalan mendasar yang saling berkaitan. Pertama, tumpang tindih aturan antara hukum adat, hukum agraria nasional, dan aturan sektoral akibat langsung dari dua sistem hukum yang tidak dikelola secara harmonis, membuat satu sengketa bisa berlarut-larut lebih dahulu di ranah adat, sebelum akhirnya harus ditempuh lewat gugatan ke Pengadilan Tata Usaha Negara. Kedua, kesenjangan antara praktik nyata dan pengakuan resmi, sebagaimana dijelaskan teori kepemilikan berlapis, menempatkan masyarakat adat pada posisi tawar yang lebih rendah ketika berhadapan dengan sertifikat resmi atau izin usaha milik korporasi. Ketiga, ditinjau dari teori keadilan agraria, keterlibatan masyarakat dalam penyusunan kebijakan tata ruang, misalnya revisi Rencana Tata Ruang Wilayah Provinsi Sumatera Barat dinilai belum benar-benar bermakna, sebagaimana diamanatkan Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 91/PUU-XVIII/2020.
Menuju Keadilan Agraria yang Sesungguhnya
Program sertifikasi tanah seperti PTSL memang penting, tetapi tidak menjawab akar persoalan apabila yang dipercepat hanya urusan administrasi, bukan pengakuan atas hak yang sesungguhnya, sebagaimana ditekankan teori keadilan agraria. Yang lebih mendesak adalah mempercepat pemetaan wilayah adat secara terbuka dan melibatkan masyarakat, sehingga batas tanah ulayat memiliki kepastian hukum yang setara dengan hak-hak lain dalam kerangka kepemilikan berlapis, dan dapat dipertahankan di hadapan investor maupun pemerintah sendiri.
Selain itu, aturan yang sudah tersedia perlu ditegakkan secara lebih konsisten. Pedoman penyelesaian sengketa hak ulayat dalam Peraturan Menteri Agraria/Kepala BPN Nomor 5 Tahun 1999 sudah lama tersedia, begitu pula Peraturan Presiden Nomor 62 Tahun 2023 tentang Reforma Agraria yang sebenarnya memberi ruang bagi pemerintah untuk mencabut izin usaha perusahaan yang mengingkari kewajibannya. Penegakan yang konsisten inilah yang, dalam bahasa teori HMN, mengembalikan wewenang mengatur negara ke jalur yang semestinya, bukan justru menjadi pembenaran bagi penguasaan sepihak atas tanah ulayat.
Yang tidak kalah penting, peran Kerapatan Adat Nagari perlu diperkuat dan dipadukan dengan perlindungan hukum resmi dari negara, sebagai bentuk penyelarasan dua sistem hukum yang selama ini berjalan tanpa arah yang jelas. Musyawarah adat memiliki kearifan yang telah teruji secara sosial, tetapi tanpa kekuatan hukum yang jelas, hasilnya sering kali hanya menunda konflik, bukan menyelesaikannya secara tuntas.
Tanah ulayat di Sumatera Barat bukan sekadar warisan masa lalu yang dapat dikenang sambil lalu. Ia merupakan fondasi keadilan sosial yang seharusnya dijaga negara, bukan justru dikorbankan demi kepentingan investasi jangka pendek. Selama negara masih bimbang antara perannya sebagai pemegang wewenang yang melindungi hak masyarakat adat, dan fasilitator investor yang mengabaikan keberagaman hukum yang hidup di tengah masyarakat, konflik agraria di Ranah Minang akan terus berulang. Dan setiap kali itu terjadi, yang dipertaruhkan bukan hanya sebidang tanah, melainkan martabat suatu masyarakat adat yang telah menjaga tanah tersebut jauh sebelum negara ini berdiri. (*)
